生態(tài)文明治理體系現(xiàn)代化下的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理體制改革研究

摘要

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性工作，是生態(tài)環(huán)境治理體系中不可或缺的技術(shù)支撐和信息保障。在推進(jìn)生態(tài)文明治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理體制的改革顯得尤為緊迫。本文從生態(tài)文明治理體系現(xiàn)代化的視角出發(fā)，系統(tǒng)分析了當(dāng)前生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理體制存在的主要問題，包括監(jiān)測事權(quán)劃分不清、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)重復(fù)建設(shè)、數(shù)據(jù)共享機(jī)制不健全、監(jiān)測能力區(qū)域失衡以及社會化檢測市場規(guī)范不足等，并在此基礎(chǔ)上提出了深化監(jiān)測管理體制改革的對策建議：明確央地事權(quán)劃分與支出責(zé)任、構(gòu)建統(tǒng)一高效的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系、推進(jìn)監(jiān)測數(shù)據(jù)互聯(lián)共享、加強(qiáng)基層監(jiān)測能力建設(shè)、規(guī)范社會化環(huán)境檢測市場。研究認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理體制改革應(yīng)服務(wù)于生態(tài)文明治理體系現(xiàn)代化的總體目標(biāo)，以制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新雙輪驅(qū)動，構(gòu)建天地一體、上下協(xié)同、信息共享的現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系。

關(guān)鍵詞： 生態(tài)文明；治理體系現(xiàn)代化；生態(tài)環(huán)境監(jiān)測；管理體制；環(huán)境檢測與治理

一、引言

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。黨的十九屆四中全會明確提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，生態(tài)文明治理體系作為國家治理體系的重要組成部分，其現(xiàn)代化進(jìn)程直接關(guān)系到美麗中國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測作為生態(tài)文明建設(shè)的“支柱”和“眼睛”，承擔(dān)著為環(huán)境管理決策提供科學(xué)依據(jù)、為公眾環(huán)境知情權(quán)提供信息保障、為環(huán)境執(zhí)法提供技術(shù)支撐的重要職能。2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，2016年原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體制機(jī)制改革方案》，標(biāo)志著我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理體制改革進(jìn)入系統(tǒng)推進(jìn)階段。2020年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系與監(jiān)測能力現(xiàn)代化的若干意見》，進(jìn)一步明確了監(jiān)測體系現(xiàn)代化的路線圖。在生態(tài)文明治理體系現(xiàn)代化的大背景下，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理體制仍面臨諸多深層次矛盾與挑戰(zhàn)，亟需從理論與實(shí)踐兩個維度進(jìn)行深入探討。

二、生態(tài)文明治理體系現(xiàn)代化對環(huán)境監(jiān)測管理的新要求

（一）治理主體多元化要求監(jiān)測服務(wù)的協(xié)同供給

生態(tài)文明治理體系現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、社會組織和公眾等多元主體的協(xié)同共治。這一治理格局的轉(zhuǎn)變，要求生態(tài)環(huán)境監(jiān)測不再僅僅是政府單一主體的職責(zé)，而應(yīng)當(dāng)形成政府主導(dǎo)、企業(yè)主責(zé)、社會參與、公眾監(jiān)督的多元共治格局。具體而言，政府應(yīng)重點(diǎn)承擔(dān)基礎(chǔ)性、公益性監(jiān)測任務(wù)，企業(yè)應(yīng)依法履行自行監(jiān)測義務(wù)，社會化檢測機(jī)構(gòu)應(yīng)提供專業(yè)化市場服務(wù)，公眾則通過環(huán)境信息公開參與監(jiān)督。這對監(jiān)測管理體制提出了從“管行業(yè)”向“管全局”轉(zhuǎn)變的新要求。

（二）治理手段法治化要求監(jiān)測制度體系更加完備

生態(tài)文明治理體系現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)用最嚴(yán)格的制度和最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測作為環(huán)境管理的基礎(chǔ)手段，其自身也必須在法治軌道上運(yùn)行。《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律法規(guī)對監(jiān)測工作提出了明確要求，但在監(jiān)測機(jī)構(gòu)管理、監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量控制、監(jiān)測數(shù)據(jù)法律效力等方面，制度供給仍顯不足。治理手段法治化要求加快完善監(jiān)測法律法規(guī)體系，健全監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確監(jiān)測數(shù)據(jù)的法律地位和責(zé)任追究機(jī)制。

（三）治理方式精細(xì)化要求監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)精準(zhǔn)覆蓋

生態(tài)文明治理體系現(xiàn)代化要求環(huán)境管理從粗放式向精細(xì)化轉(zhuǎn)變，這對監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的覆蓋面、精準(zhǔn)度和時效性提出了更高要求。傳統(tǒng)以城市為中心的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)布局難以滿足流域治理、區(qū)域協(xié)同治理、生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)等精細(xì)化管理的需要。亟需構(gòu)建涵蓋大氣、水、土壤、聲、輻射、生態(tài)等全要素，覆蓋城鄉(xiāng)、天地一體、自動智能的現(xiàn)代化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

（四）治理能力信息化要求監(jiān)測數(shù)據(jù)深度應(yīng)用

生態(tài)文明治理體系現(xiàn)代化離不開信息化的有力支撐。大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)的發(fā)展，為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的采集、傳輸、處理和應(yīng)用于環(huán)境管理決策提供了前所未有的技術(shù)條件。當(dāng)前監(jiān)測數(shù)據(jù)“孤島化”現(xiàn)象突出，數(shù)據(jù)共享和深度應(yīng)用不足，尚未形成以數(shù)據(jù)驅(qū)動環(huán)境管理決策的良性循環(huán)。治理能力信息化要求建立統(tǒng)一的監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺，推動監(jiān)測數(shù)據(jù)與環(huán)評審批、排污許可、環(huán)境執(zhí)法、績效考核等管理環(huán)節(jié)的深度融合。

三、當(dāng)前生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理體制存在的主要問題

（一）監(jiān)測事權(quán)劃分不夠清晰，央地關(guān)系有待理順

長期以來，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測事權(quán)在中央與地方之間的劃分不夠明確。一方面，地方環(huán)保部門承擔(dān)了大量本應(yīng)由中央統(tǒng)一布局的基礎(chǔ)性監(jiān)測任務(wù)，導(dǎo)致地方監(jiān)測力量分散、重復(fù)投入；另一方面，跨區(qū)域、跨流域的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，部分地區(qū)監(jiān)測能力不足與監(jiān)測資源浪費(fèi)并存。雖然近年來通過環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理改革，省級以下監(jiān)測事權(quán)有所上收，但在實(shí)際操作中，市縣級監(jiān)測機(jī)構(gòu)的職能定位、人員編制、經(jīng)費(fèi)保障等問題仍待進(jìn)一步厘清。

（二）監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)重復(fù)建設(shè)，部門間協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測涉及生態(tài)環(huán)境、水利、自然資源、氣象、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康等多個部門。由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，各部門監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)存在不同程度的重復(fù)建設(shè)。以水質(zhì)監(jiān)測為例，生態(tài)環(huán)境部門與水利部門在斷面設(shè)置、監(jiān)測指標(biāo)、監(jiān)測頻次上存在交叉重疊，不僅造成資源浪費(fèi)，也導(dǎo)致數(shù)據(jù)口徑不一致，影響環(huán)境管理決策的科學(xué)性。部門間監(jiān)測數(shù)據(jù)共享推進(jìn)緩慢，“各建各網(wǎng)、各管各數(shù)”的局面尚未根本改變。

（三）監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量保障體系不夠完善

監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量是監(jiān)測工作的生命線。當(dāng)前，監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量保障面臨多方面挑戰(zhàn)：一是部分地方存在行政干預(yù)監(jiān)測數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，盡管通過垂直管理改革有所遏制，但制度性防范機(jī)制尚不健全；二是社會化檢測機(jī)構(gòu)良莠不齊，部分機(jī)構(gòu)存在出具虛假監(jiān)測報告、數(shù)據(jù)弄虛作假等違法違規(guī)行為，市場監(jiān)管力度不足；三是監(jiān)測質(zhì)量控制技術(shù)體系有待完善，多參數(shù)、多介質(zhì)、多場景的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)和方法尚不能滿足實(shí)際需要。

（四）基層監(jiān)測能力薄弱，區(qū)域發(fā)展不均衡

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政投入、人才儲備等因素影響，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力呈現(xiàn)明顯的區(qū)域不均衡特征。東部沿海地區(qū)監(jiān)測裝備水平高、技術(shù)力量強(qiáng)，而中西部地區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級監(jiān)測站，普遍存在儀器設(shè)備老舊、專業(yè)技術(shù)人員匱乏、監(jiān)測資質(zhì)不全等問題。部分縣級監(jiān)測站僅能開展基本的水質(zhì)和大氣常規(guī)指標(biāo)監(jiān)測，難以滿足屬地環(huán)境管理的實(shí)際需要。基層監(jiān)測能力的薄弱，直接制約了監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)向基層延伸和監(jiān)測服務(wù)向精準(zhǔn)化發(fā)展。

（五）社會化環(huán)境檢測市場亟需規(guī)范

隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，社會環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)快速發(fā)展，已成為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)體系的重要組成部分。社會化檢測市場在快速擴(kuò)張的同時也暴露出諸多問題：市場準(zhǔn)入門檻偏低，部分機(jī)構(gòu)技術(shù)能力不足即開展檢測業(yè)務(wù)；價格競爭導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降，“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象時有發(fā)生；事中事后監(jiān)管手段有限，對違規(guī)機(jī)構(gòu)的懲戒力度不夠；行業(yè)自律機(jī)制不健全，行業(yè)協(xié)會的引導(dǎo)和約束作用未能有效發(fā)揮。規(guī)范社會化環(huán)境檢測市場，已成為完善監(jiān)測管理體制的重要內(nèi)容。

四、深化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理體制改革的對策建議

（一）明晰央地監(jiān)測事權(quán)，健全支出責(zé)任保障機(jī)制

建議按照“誰出資、誰受益、誰負(fù)責(zé)”的原則，科學(xué)劃分中央與地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)測事權(quán)。中央政府重點(diǎn)承擔(dān)全國性監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、跨區(qū)域跨流域監(jiān)測、重大環(huán)境問題監(jiān)測調(diào)查、監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定等事權(quán)；地方政府承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)常規(guī)監(jiān)測、應(yīng)急監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)測等事權(quán)。在支出責(zé)任上，中央財政應(yīng)加大對中西部地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)監(jiān)測能力建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付力度，確保監(jiān)測事權(quán)與支出責(zé)任相匹配。建立監(jiān)測事權(quán)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)需要和環(huán)境管理需求適時優(yōu)化調(diào)整。

（二）構(gòu)建統(tǒng)一高效的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系

建議以“一張網(wǎng)”理念統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境、水利、自然資源、氣象等部門監(jiān)測站網(wǎng)規(guī)劃，消除重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源共享。在站網(wǎng)布局上，充分運(yùn)用天地一體化技術(shù)手段，優(yōu)化大氣、水、土壤、生態(tài)等要素監(jiān)測點(diǎn)位設(shè)置，加強(qiáng)衛(wèi)星遙感、無人機(jī)監(jiān)測與地面監(jiān)測的協(xié)同配合。在管理機(jī)制上，建立跨部門監(jiān)測協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一監(jiān)測規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理、統(tǒng)一信息發(fā)布，從根本上破解“九龍治水”困局。

（三）推進(jìn)監(jiān)測數(shù)據(jù)互聯(lián)共享與深度應(yīng)用

加快構(gòu)建全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺，制定監(jiān)測數(shù)據(jù)共享目錄和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，打破部門壁壘和數(shù)據(jù)孤島。在數(shù)據(jù)應(yīng)用方面，推動監(jiān)測數(shù)據(jù)與排污許可管理、環(huán)境影響評價、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)保督察、生態(tài)文明績效考核等業(yè)務(wù)流程的深度融合。運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析、人工智能等技術(shù)手段，提升監(jiān)測數(shù)據(jù)的分析挖掘能力，為精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污提供有力的數(shù)據(jù)支撐。健全監(jiān)測數(shù)據(jù)公開發(fā)布制度，依法保障公眾環(huán)境知情權(quán)，以信息公開倒逼環(huán)境質(zhì)量改善。

（四）加強(qiáng)基層監(jiān)測能力建設(shè)

針對基層監(jiān)測能力薄弱的突出問題，建議實(shí)施基層監(jiān)測能力提升工程。一方面，加大財政投入，推進(jìn)縣級監(jiān)測站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，統(tǒng)一配備基本監(jiān)測儀器設(shè)備，保障日常監(jiān)測工作正常開展。另一方面，加強(qiáng)監(jiān)測人才隊伍建設(shè)，完善監(jiān)測人員培訓(xùn)體系，建立監(jiān)測技術(shù)人員持證上崗制度，提高基層監(jiān)測人員專業(yè)素質(zhì)。探索建立區(qū)域監(jiān)測中心與縣級監(jiān)測站的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)幫扶機(jī)制，鼓勵省級和市級監(jiān)測機(jī)構(gòu)為基層提供技術(shù)培訓(xùn)、質(zhì)量控制和設(shè)備維護(hù)等支持服務(wù)。

（五）規(guī)范社會化環(huán)境檢測市場

建議從制度建設(shè)和市場監(jiān)管兩方面入手，規(guī)范社會化環(huán)境檢測市場秩序。在制度層面，完善社會環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理制度，提高市場準(zhǔn)入門檻，明確檢測機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任和義務(wù)。在監(jiān)管層面，建立社會環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)信用評價體系，實(shí)施“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)督檢查，對出具虛假監(jiān)測報告、數(shù)據(jù)弄虛作假的機(jī)構(gòu)依法從嚴(yán)懲處，并將其納入失信黑名單。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律作用，推動行業(yè)誠信體系建設(shè)，引導(dǎo)社會環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)提升服務(wù)質(zhì)量和技術(shù)水平。

五、

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理體制改革是生態(tài)文明治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。面對生態(tài)文明建設(shè)的新形勢新任務(wù)，監(jiān)測管理體制改革應(yīng)當(dāng)堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)一，以明晰事權(quán)為基礎(chǔ)、以統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)為支撐、以數(shù)據(jù)應(yīng)用為核心、以基層能力為保障、以市場規(guī)范為補(bǔ)充，加快構(gòu)建政府主導(dǎo)、企業(yè)主責(zé)、社會參與、公眾監(jiān)督的現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系。唯有如此，才能真正發(fā)揮生態(tài)環(huán)境監(jiān)測在生態(tài)文明建設(shè)中的基礎(chǔ)支撐作用，為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)美麗中國提供堅實(shí)保障。環(huán)境檢測與治理作為連接監(jiān)測與管理的橋梁，也將在改革進(jìn)程中迎來更加規(guī)范化、專業(yè)化的發(fā)展格局，為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善貢獻(xiàn)力量。